靖江市国土资源局:促进节约集约 助推转型升级

促进节约集约   助推转型升级

努力营造优质高效的工业用地环境

靖江市国土资源局

2011年5月，市政府出台了《靖江市新增工业用地使用权出让办法（试行）》（以下简称《办法》），对全市工业用地使用制度实行重大改革。《办法》出台一年来，各方反映不一。有的说《办法》是促进我市产业转型升级的助推器；有的说《办法》充分显化了工业用地的资产价值，进一步推动了企业节约集约利用土地，增加了财政收入；有的说《办法》增加了企业用地成本，不利于招商引资，甚至会影响全市经济发展。那么，《办法》是在什么情况下出台的，一年来的运作情况又如何呢？

一、工业用地实行竞价出让是大势所趋

经营性国有土地进行招拍挂出让的规定由来已久，大家也较为理解。1994年出台的《中华人民共和国城市房地产管理法》就规定有条件的经营性用地出让，必须采取拍卖或招标方式；2002年出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第11号令）规定各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，同时又规定经营性用地以外的土地，如有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，这一规定体现了土地出让的公平性，也使工业用地竞价出让成为可能。

2004年12月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）要求，除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。2006年8月，国务院出台的《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）中规定：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任”。这一规定第一次以文件形式明确将工业用地利用方式由协议出让变更为竞价出让。

2007年3月出台的《中华人民共和国物权法》对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。同年9月出台的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）以规章的形式对工业用地出让方式作了相同的明确。

法律政策的规定，逐步开启了工业用地阳光出让的“前门”，关闭了以行政手段协议出让的“后门”，受到了广大企业主的欢迎。工业用地实施“招拍挂”，对于严把土地供应“闸门”、防止工业用地低成本过度扩张、建立工业用地市场价格机制和发挥市场配置资源的基础性作用，都具有十分重要的意义，可谓势在必行，大势所趋。

二、工业用地使用制度改革是市情所迫

土地是工业化和城市化最基本的要素和最重要的资源。我市人多地少，后备资源已经接近枯竭，人均耕地只有0.66亩，分别比全国、全省人均水平低了0.74亩和0.59亩。最新调查显示，2012年度全市工业用地需求总量超过1000亩（不含点供项目），而每年新增用地指标仅1100亩（含江阴-靖江工业园区单列的200亩），扣除优先安排的保障性住房和城市基础设施、公益事业等用地外，能安排给工业项目使用的不到300亩，不足需求量的三分之一。近一年来的工业用地竞价出让也大都是平均两到三家企业竞拍一宗土地。在年度新增工业用地规模确定的情况下，除非可以大规模、大面积违法用地（事实是不现实的，是要被冻结农用地转用审批和问责的），不然怎么会影响招商引资亦或是影响经济发展？ “僧多粥少”的市情决定了我们必须坚决摒弃“低价出让、宽打宽用”的工业用地出让模式和“先上车，后补票”的协议出让方式，而只能以有限的土地资源来保障优质项目、高产出项目用地，实行“招商选资”，走“举牌拿土地、市场定价格”的科学发展之路。

传统的工业用地指标分配模式，是将安排的年度工业用地指标通过行政分配方式落实到各园区，再由各园区根据招商引资情况予以“戴帽”安排。这种模式的弊端是：一方面，实行计划配供，指标安排不透明，既造成土地资产流失，也容易滋生腐败；另一方面，大量优质项目长期处于轮候状态，错失了发展良机。2008年至文件出台前，靖江公开出让工业用地193宗，其中仅有11宗为2个以上竞买人，成交价高于底价，其余的均以挂牌底价成交，工业用地出让没有形成实质意义的竞争机制。虽然大部分确是好项目，但不可避免地存在“人情地”、“关系地”等现象，土地市场难以真正做到公开、公平、公正。另一方面，各园区只要有项目就签订意向协议，排队等候两年、三年甚至更长时间的项目不在少数，急需用地的好项目不一定能拿到地，错失了发展良机。新的工业用地使用制度，将过去的土地指标行政配置模式转变为完全的市场配置模式，确保了配置的公开公平公正。

关于工业用地的出让价格。文件出台后，成长型企业用地指标及中小工业地块出让价格稳定在每亩60万元左右，中拍企业如能按照文件获得奖励，实际用地成本约在每亩30万元，按苏中地区亩均投资强度200万元计算，土地成本仅占总投入的七分之一强。和原来相比，不可否认适当提高了工业用地的出让价格，但竞价的踊跃报名和现场的频频举牌，也说明了现行价格更准确地反映了土地的资产价值，完全在广大业主的承受能力范围之内。不少投资者表达了同样的心态，他们说，从市场上拿地，虽然比过去价位高，但大家心里敞亮，因为是通过市场公平竞争所得，物有所值，要好好利用。

三、工业用地市场化运作是发展所系

工业用地实行完全市场化运作，对于处于工业化中后期的靖江来说是必然选择，将有力推动全市经济社会的科学、可持续发展。

一是助推全市产业转型升级。新政规定：企业在投产后三年内亩均税收只要达到一定标准，市政府就将按政策规定给予奖励。亩均税收越高，奖励额度就越大，最大限度地体现对鼓励类产业、优质企业的扶持。竞拍报价时的60万、70万甚至100万，对于优质项目实际只需支付30万左右。这样好项目、高产出项目的竞价底气更足，假项目、劣质项目根本不敢报价，这就用市场方式将稀缺资源配置到高科技、高产出产业（项目），推动全市产业不断转型升级，也帮助政府更为便捷地实现招商选资。

二是企业节约集约用地将成为风尚。靖江的工业用地出让历经了政府找老板招商——老板找政府要地——老板找市场要地三个阶段，逐步实现了从招商引资向招商选资的转变。在招商引资初期，也有过廉价土地招商的时期，特别是在重大项目引进时就许诺通过奖励、补贴的形式变相降低地价，从而不可避免地出现了一些“假、大、空”项目利用政府优惠政策低价圈地囤地。一方面，是优质企业拿不到地；另一方面，全市各工业园区到目前为止仍有批而未用土地1100余亩待处置。新政的施行，特别是出台的奖励政策，将彻底根绝闲置土地。以每亩60-80万元的价格拿地再闲置，一是保有成本太大；二是几年后工业用地扣除奖励后的出让价格还达不到这个水平，赚取不到价差，闲置没有任何意义。另一方面，新政确定的保底价为每亩25万元，将原来的最低保护价提高了80%，使得广大业主使用土地更加精打细算，用价格杠杆杜绝“花园式”工厂。即便企业形势不佳，也会考虑迅速盘活土地资产，招引新的项目。奖励政策规定投产后三年内亩均税收任一年达到标准，市政府就将按政策规定给予奖励，以及集约用地履约保证金等制度的设立，都进一步促使企业快投入、早产出，高效利用土地。

三是各类企业用地均可对号入座，公平竞争。新政将用地项目分为点供及单独选址项目、成长型（高产出）企业项目、中小型企业项目等三种类型，三种类型的项目都规定了相应的准入条件，达到条件的企业均可参与相应的工业用地竞价。各类企业可根据自己的情况，对号入座，确定发展方向。大量“微型”企业也可通过入驻标准化厂房进行发展。新政实施以来，原来排队轮候拿地的优质企业通过公平竞争优先拿到了地，走上了发展的快车道；同时，较高的出让价格使得社保资金更加充裕，使被征地农民进一步享受到土地级差收益。工业用地使用制度改革，可谓人心所向。

春耕秋收，春花秋实。我市工业用地使用制度一步步坚实的探索实践，实现了保护资源和保障发展的有机统一，谱写了一曲推动经济社会跨越发展的崭新乐章。工业用地出让新政实施的2011年，全市 GDP总量突破500亿元，各主要经济指标继续保持苏中领先，居江苏省第8位，全国百强县（市）第34位。国土资源管理工作也取得了骄人的业绩。2011年，我市被国土资源部表彰为首批“全国国土资源节约集约模范市”；连续第五年被江苏省国土资源厅表彰为“土地执法模范市”。全年上报审批农用地转用、征收21个批次，总面积6964.9亩，其中上争计划外用地指标3519.2亩，年底又获创建奖励指标500亩。上市经营性用地53宗，工业用地55宗，收取土地出让金24.59亿元。各项工作硕果累累，为全市经济社会发展提供了强有力的用地保障。